我國農業資源雖然豐富，森林資源卻極度短缺。為了節約木材資源，我國造紙工業形成了以草漿為主要造紙原料的產業模式，與世界造紙業的主流———含95％以上木漿造紙的水平相差很大。
“草”紙質量差，加工過程污染大，造成整體產業競爭力差。國家林業局領導曾指出，要提高我國造紙業的產業競爭力，就要調整產品結構，重點發展以木漿為主的新聞紙、高檔文化紙和高檔包裝紙板；而實現產品結構調整的關鍵是解決木材纖維來源，這就要求林紙結合起來。
2004年國家發改委公布了《全國林紙一體化工程建設‘十五’及2010年專項規劃》，計劃未來10年內建設速生豐產造紙林基地500萬公頃，新增木漿產量550萬噸，將國產木漿比重從目前的6％提高到15％，實現造紙業與林業共同發展。
隨后各地區林業部門制定了相應的實施方案，在資金扶持、土地協調、稅收征收等方面制定了一系列優惠政策，鼓勵造紙企業向上游林業發展。
