2000年以來單位GDP能源消耗 （注：GDP按2005年價格計算，2007年為上半年增速）
2000年以來主要污染物排放總量（萬噸，*為2007年上半年數據）
◆總體策劃
范劍平 國家信息中心經濟預測部主任
程培松 上海證券報副總編輯
◆本文執筆 傘 鋒
今年上半年，在全社會的共同努力下，單位GDP能耗下降和主要污染物排放總量下降兩大目標在實現程度方面取得了明顯的進展，拐點正在顯現，節能減排的勢頭很好。然而，無論是從時間上還是從已采取的措施和取得的成效上看，形勢都不容樂觀，到“十一五”末期完成這兩大目標仍面臨著較大的壓力。
今年上半年采取的措施主要有以下幾個方面：一是增加能耗標準門檻，控制高耗能、高污染行業過快增長；二是控制“兩高一資”產品的出口；三是淘汰小火電取得明顯成效；四是節能減排的投入不斷增加；五是城市污水處理能力有所增強，電廠脫硫裝置比例明顯提高。
下半年節能減排工作，將更加強調從體制機制入手，著眼長遠，建立節能減排的長效機制。第一，繼續實行更加嚴格的環境準入標準；第二，加強對節能減排工作的獎勵、激勵政策；第三，提高環保收費標準；第四，完善節能減排的稅收體制；第五，加強節能環保領域的金融服務；第六，借助法律手段推動“十一五”節能減排目標如期實現。
“十一五”規劃綱要中提出了單位GDP能耗在五年內降低20%，主要污染物排放總量減少10%的戰略性目標。這兩大目標的進展如何，是檢驗科學發展觀是否落實的重要標準，是衡量建設資源節約型、環境友好型社會進展狀況，以及經濟結構調整、轉變增長方式是否取得實效的重要尺度，因此被擺到了前所未有的高度。
今年上半年，在全社會的共同努力下，這兩大目標在實現程度方面取得了明顯的進展，單位GDP能耗下降和主要污染物排放總量下降的拐點正在顯現，節能減排的勢頭很好。
然而，無論是從時間上還是從已采取的措施和取得的成效上看，形勢都不容樂觀，到“十一五”末期完成這兩大目標仍面臨著較大的壓力。
節能減排成效明顯 形勢依然嚴峻
今年上半年，在經濟增長11.5%的同時，節能減排工作也取得了明顯成效，從而為在經濟快速增長中實現節能減排目標進行了有益的探索。
第一，上半年單位GDP能耗明顯下降，但節能任務仍然艱巨。繼去年我國單位GDP能耗實現了三年來首次由升轉降之后，今年上半年，全國單位GDP能耗同比降低2.78%，規模以上工業單位增加值能耗同比降低3.87%（參見圖1）。
從主要耗能行業單位增加值綜合能耗看，煤炭下降7.76%，鋼鐵下降6.49%，建材下降7.84%，化工下降5.17%，紡織下降0.73%，電力下降2.57%；石油石化和有色分別上升1.27%、1.58%。與去年全年相比，今年上半年單位GDP能耗降低了1.45個百分點�？梢哉f，自從去年下半年突破單位GDP能耗下降的拐點后，今年上半年這種好的趨勢得以繼續鞏固。
然而，我們也應當看到，要把去年下半年以來這種好的趨勢延續下去，實現“十一五”時期的目標，任務仍相當艱巨。
這是因為，我國高耗能行業仍在快速發展，今年上半年冶金、有色、建材、化工等部門工業增加值增速分別為25.7%、19.1%、24.1%和21.2%，均快于規模以上工業增加值整體增速。不僅如此，上半年單位GDP能耗下降的貢獻主要來自于發電企業“上大壓小“后發電效率提高的結果，因為在單位GDP能耗下降的同時，單位GDP電耗卻同比上升了3.64%。在高耗能行業仍然快速增長而關閉小火電的潛力越來越受到限制的情況下，完成節能目標的難度將越來越大。
第二，上半年二氧化硫排放總量減少，但化學需氧量排放總量仍然上升。據統計顯示，今年上半年全國二氧化硫排放總量1263.4萬噸，與去年同期相比下降0.88%；化學需氧量排放總量691.3萬噸，與去年同期相比增長0.24%（參見圖2）。從增長幅度上來看，二氧化硫排放總量已經開始下降，化學需氧量的排放總量增幅也較去年同期回落近3.5個百分點，這說明主要污染物排放總量下降的拐點即將出現。
但是，全國主要污染物排放總量的變化，存在著兩個不平衡。一個不平衡是地區分布不平衡。在全國31個�。ㄗ灾螀^、直轄市）中，北京、天津、河北、山西、內蒙古、浙江、湖北、湖南、廣東、重慶、甘肅、寧夏12�。ㄊ�、區）二氧化硫和化學需氧量排放量均較2006年同期下降，其中二氧化硫下降幅度最大的是北京市，為13.06%，化學需氧量下降幅度最大的是浙江省，為2.48%，但黑龍江、吉林、福建、廣西、海南、云南、陜西、青海、新疆9�。▍^）二氧化硫和化學需氧量排放量均較2006年同期增加。
另一個不平衡是行業不平衡。電力行業二氧化硫減排成效顯著，在火力發電量增長18.3%的情況下，二氧化硫排放量同比下降了5.2%，抵消了其他行業二氧化硫的排放總量的增長。
這種不平衡既說明主要污染物排放總量下降仍然存在著較大的潛力，同時也說明主要污染行業的產業結構調整進展緩慢，落后產能的淘汰工作進展緩慢，高耗能、高污染行業擴張趨勢尚未完全遏制。
第三，水環境惡化的趨勢仍在發展，重特大環境污染事故頻發。今年4月以來，太湖藍藻持續暴發，貢湖飲用水源一度出現污染，嚴重影響了無錫上百萬群眾的正常生活，導致群眾的飲水安全受到直接威脅。這是繼2005年松花江水污染事故后，又一次嚴重的水環境污染事故。隨后，巢湖、滇池、三峽庫區支流等流域也不同程度地出現水華，進一步大規模暴發的隱患仍然存在。7月初，江蘇沭陽飲用水源地遭受污染，城區供水被迫關閉，供水中斷超過40小時以上，城區20萬人口飲水用水受到較大影響。
在一些流域，由于環境治理的速度趕不上環境污染和生態破壞的速度，盡管國家這幾年出臺了一系列措施，但邊治理、邊污染的現象依然存在。在一些重點湖泊流域中，化學需氧量沒有被完全控制住，氮和磷又有所上升，富營養化狀態達到中度和重度，并且呈加重趨勢。
湖泊的生態功能退化問題十分突出。由于盲目圍墾，過度利用水資源，導致湖泊面積減少，甚至消亡。我國每年平均有20個天然湖泊在消亡，建國50年來已經減少了約1000個內陸湖泊。“千湖之省”湖北的1000多個湖泊已銳減為300個。
第四，海洋污染狀況在加劇，海洋生態惡化的趨勢無改善的跡象。受陸源污染的影響，海洋污染狀況在加劇。2007年上半年，各級海洋主管部門對全國五百多個陸源入海排污口的排污狀況及鄰近海域生態環境的監測結果表明，約77.1%的排污口超標排放污染物，比上年同期增加18.2%，排污口鄰近海域海水質量持續惡化。
在監測的排污口鄰近海域的總面積約790平方公里，其中劣IV類和IV類水質區面積高達453平方公里，占監測海域總面積的58%。約66%排污口鄰近海域海水質量不能滿足海洋功能要求，近40%排污口鄰近海域的環境質量等級為極差和差。排污口日平均排海的污染物總量為9230噸，比上年同期增加6.7%。而在排海污染物中，約有41.6%進入海水增養殖區，只有10.9%排入排污區。目前只有不足十分之一的排污口設置在排污區，超過四成的排污口設置在海水增養殖區、旅游區和保護區。
節能減排工作力度明顯加大 長效機制仍然缺失
今年上半年，黨中央和國務院對節能減排的工作高度重視，雖然年初國家沒有設定具體的年度目標，但節能減排工作的力度卻在不斷強化。今年上半年采取的措施主要有以下幾個方面。
一是增加能耗標準門檻，控制高耗能、高污染行業過快增長。嚴格控制新建高耗能、高污染項目；嚴把土地、信貸兩個閘門，提高節能環保市場準入門檻；抓緊建立新開工項目管理的部門聯動機制和項目審批問責制，嚴格執行項目開工建設“六項必要條件”，即必須符合產業政策和市場準入標準、項目審批核準或備案程序、用地預審、環境影響評價審批、節能評估審查以及信貸、安全和城市規劃等規定和要求；實行新開工項目報告和公開制度；建立高耗能、高污染行業新上項目與地方節能減排指標完成進度掛鉤、與淘汰落后產能相結合的機制；加大差別電價實施力度，提高高耗能、高污染產品差別電價標準；組織對高耗能、高污染行業節能減排工作專項檢查，清理和糾正各地在電價、地價、稅費等方面對高耗能、高污染行業的優惠政策。
二是控制“兩高一資”產品的出口。繼去年9月份調整部分出口商品的出口退稅率（其中142個稅號的鋼材出口退稅率由11%降至8%）之后，今年上半年以來，繼續運用調整出口退稅、加征出口關稅、削減出口配額、將部分產品列入加工貿易禁止類目錄等措施，控制“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）產品的出口，增加能源、資源類產品、關鍵零部件的進口，促進貿易平衡。
自4月15日起，再次調整鋼材出口退稅率。部分特種鋼材出口退稅率降為5%，另有83個稅號的鋼材取消了出口退稅。從6月1日起，國家對142項商品加征出口關稅，其中重點是對80多種鋼鐵產品進一步加征5%至10%的出口關稅，這些產品主要包括普碳鋼線材、板材、型材以及其他鋼材產品。另外，將2006年已經征收出口關稅的鋼坯、鋼錠、生鐵等鋼鐵初級產品的稅率由10%提高至15%。
今年上半年，中國部分“兩高一資”產品出口出現回落。不過，鋼鐵、電力等六大高耗能行業增加值仍增長逾兩成，增幅同比提高3.6個百分點。高耗能高排放行業的過快增長，不僅增加了節能減排壓力，也加大了宏觀調控難度。
三是淘汰小火電取得明顯成效。落后生產能力是資源能源浪費、環境污染的源頭。淘汰落后產能是實現節能減排目標的重要手段。今年上半年，全國有3900萬千瓦燃煤脫硫機組建成投產，裝備脫硫設施的燃煤機組裝機容量占全部火電裝機容量的比例由2006年的30%提高到36.3%，淘汰小火電裝機容量551萬千瓦，完成全年任務的55%左右。
在淘汰小火電的過程中，一些企業采取了一些好的做法。例如，國家電網公司積極開展“以大代小”發電權交易，即將小火電機組享有的發電量指標轉讓給大機組代發，并給予一定的經濟補償。這種做法既取得了較好的社會效益和環境效益，又照顧小企業的經濟利益。上半年，國家電網公司已組織完成“以大代小”發電權交易電量207億千瓦時，實現節約標準煤167萬噸，減少二氧化硫排放2.23萬噸。
四是節能減排的投入不斷增加。加大資金投入，是節能減排工作取得成效的重要保障。來自國家發改委的消息表明，在年初基礎上，近期中央財政又增加100億元資金用于推動節能減排。今年年初，安排國債和中央預算內投資63億元人民幣，中央財政預算亦安排50億元用于支持節能減排，加之近期增加的100億元財政資金，今年用于支持節能減排的資金已累計達213億元。其中用于十大重點節能工程和節能管理能力建設的資金為90億元，為去年的13倍。
五是城市污水處理能力有所增強，電廠脫硫裝置比例明顯提高。今年上半年新增城市污水處理能力近700萬噸/日，其中完善管網設施增加污水處理量約400萬噸/日，重點工業污染源治理工程穩步推進，1400多家重點企業采取了污水深度治理措施。這些都為在GDP增長11.5%的情況下，全國化學需氧量排放量增幅較2006年的增幅回落近3.5個百分點起到了積極的促進作用。
與此同時，國家自去年以來大幅提高了新建燃煤機組同步安裝脫硫設施的比例。自2006年以來，全國新投運煤電機組同步安裝并運行脫硫設施（不包括循環流化床鍋爐脫硫）的裝機容量比例達到82.5%。另一方面，現有燃煤機組安裝脫硫設施速度明顯加快，截至目前，建成并投入運行超過5290萬千瓦。這些都為二氧化硫排放總量的下降做出了重要貢獻。
然而，也應該看到，當前我國節能減排工作仍然是中央政府主導，仍然是以行政手段為主，依靠節能減排指標的層層分解來約束地方政府和企業實施，缺少長效機制，沒有轉化為企業的自覺行動。當前，有關節能減排的法律體系并不健全；在淘汰高耗能、高污染小行業的同時落后產業的退出機制沒有建立起來；資源性產品價格仍然偏低；高耗能行業的投資增長仍過快，投資結構仍需改善；防治環境污染方面的稅收體制不健全，違法成本低、守法成本高。這些問題如果不很好地解決，可能會導致目前已取得的成果出現逆轉。
經濟又好又快：從六方面完善節能減排工作
當前，節能減排工作已經成為宏觀調控的重要抓手。做好節能減排工作既是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，也是防止經濟由偏快走向過熱、經濟“又好又快”發展的根本保證。從目前一些職能部門的工作安排上看，下半年節能減排工作的思路有明顯的變化，將更加強調從體制機制入手，著眼長遠、建立節能減排的長效機制。
第一，繼續實行更加嚴格的環境準入標準。下半年將采取更加有力的措施，嚴格環境準入。根據國家環�？偩值囊�，要把主要污染物排放總量削減指標作為建設項目環評審批的前置條件，新上建設項目不允許突破總量控制指標；加強重點行業建設項目環境管理，嚴格紡織、汽車、電力等十大國家重點調控行業的準入條件；凡是防治環境污染和生態破壞的設施，未與主體工程同時設計、同時施工、同時投產的項目，一律責令停產。
針對化學需氧量排放量依然上升的情況，下半年將以造紙行業為主攻方向，重點抓好化工、釀造、印染等行業的水污染物削減工作；加大生活污染治理力度，加快推進城鎮污水處理廠和管網配套建設，監督污水處理廠嚴格執行排放標準，做到長期穩定；加大掛牌督辦和流域限批力度，加大執法和責任追究力度，建立完善后督察制度，形成對造紙企業環境管理的長效機制，促進產業結構優化升級。
第二，加強對節能減排工作的獎勵、激勵政策。實施節能減排方面的財稅激勵政策措施，不斷完善有利于節能減排的財稅政策體系，實現節能者、減排者受益，高耗能、高排放者受罰的體制機制。
今后一個時期，中央財政投入支持節能降耗的重點包括：對十大重點節能工程給予支持，采取按企業節能技術改造后實際取得的節能量給予獎勵，多節能，多獎勵；建立落后產能退出機制，支持關閉淘汰高耗能和高污染企業，中央財政將對經濟欠發達地區按關停后的實際節能減排量，通過轉移支付的方式給予適當補助和獎勵；支持建立能效標準、標識制度；通過中央財政設立的可再生能源發展專項資金，重點支持風能、太陽能、生物質能源等可再生能源的開發利用。各級人民政府在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節能減排重點工程、高效節能產品和節能新機制推廣、節能管理能力建設及污染減排監管體系建設等。進一步加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度。
第三，提高環保收費標準。為促進節能減排工作，將推進排污費、垃圾處理費和污水處理費的改革，逐步提高環保收費標準，并研究開征環境稅，條件成熟時把環保收費通過法律以稅收的形式確定下來。一是要逐步把排污費的征收標準提高到能夠補償環境治理的成本，并且使治污企業能夠盈利，調動企業減排的積極性，分三年把現在的排污費標準提高到污染治理的成本。二是全面推行垃圾處理收費制度，擴大收取范圍；要使垃圾處理費標準能夠補償垃圾處理企業的收集、運輸、處理等環節的成本，并且合理盈利；要鼓勵垃圾焚燒，逐步減少填埋。三是逐步提高污水處理費標準，通過幾年的努力達到補償污水處理廠的建設成本、運行成本和管網的維護成本，并將污水處理費由現在的城市逐步擴大到城鎮。從長遠來看，污水處理費應該與城市供水價格大體相同。
第四，完善節能減排的稅收體制。國家正在通過出臺更多稅收政策，完善節能減排的稅收體制，從源頭上加大企業對資源使用的成本，達到倒逼企業轉變增長方式的目的。財政部正在研究出臺支持節能減排工作的財稅政策措施，研究改革資源稅制度，完善資源稅計稅依據，調整資源稅稅負水平，促進資源節約、環境保護和增長方式轉變。當前和今后一個時期，國家將制定和完善鼓勵節能減排的稅收政策，加大節能減排投入，建立政府引導、企業為主和社會參與的節能減排投入機制。將完善促進節能減排的稅收政策措施，充分運用稅收政策緩解環境污染，保護緊缺資源和能源，從源頭上限制高耗能、高污染、資源型產品的生產和出口。
國務院日前發布的《節能減排綜合性工作方案》特別強調，要抓緊出臺資源稅改革方案，改進計征方式，提高稅負水平。財政部將繼續按照國務院關于限制“高耗能、高污染和資源性產品”出口的原則，研究進一步取消或降低這類產品的出口退稅。財稅部門將研究完善增值稅政策，允許企業抵扣其購置的節能減排設備所含增值稅進項稅金，并進一步完善廢舊物資和資源綜合利用產品的增值稅優惠政策。適時出臺燃油稅，研究促進新能源發展的稅收政策，實行鼓勵先進節能環保技術設備進口的稅收優惠政策。
第五，加強節能環保領域的金融服務。鼓勵和引導金融機構加大對循環經濟、環境保護及節能減排技術改造項目的信貸支持，優先為符合條件的節能減排項目、循環經濟項目提供直接融資服務。研究建立環境污染責任保險制度。在國際金融組織和外國政府優惠貸款安排中進一步突出對節能減排項目的支持。環保部門與金融部門建立環境信息通報制度，將企業環境違法信息納入人民銀行企業征信系統。將進一步規范重污染行業生產經營公司申請上市或再融資環境保護核查工作，以遏制企業盲目投資行為，確保主要污染物減排目標的完成。
第六，借助法律手段推動“十一五”節能減排目標如期實現。今年年底之前，新的《節約能源法》和《循環經濟法》都有可能正式頒布，這兩部法律的頒布實施，將有助于從根本上扭轉節能減排意識薄弱、責任不明確、政策不完善和協調不得力的現狀，其重要意義不僅在于從法律層面確保如期完成“十一五”節能減排目標，也對我國日后更長遠的發展具有深遠意義。新修訂的《節約能源法》與現行法律相比，草案擴大了調整范圍，對建筑節能、交通運輸節能和公共機構節能作出了規定；健全了節能標準體系和監管制度，從源頭上控制能源消耗，遏制重大浪費能源的行為；加大了政策激勵力度，明確國家實行促進節能的財政、稅收、價格、信貸和政府采購政策；明確了節能管理和監督主體，強化了法律責任。與此同時，在環境保護方面，將嚴格禁止違規審批、越權審批、降低環評等級和“三同時”不落實等環境違法問題，進一步維護法律法規的嚴肅性和權威性。
