一面是政府迫切想推動落后產能淘汰，實現產業升級。一面是產業過于分散，地方保護等原因致使落后產能難以淘汰。短期內，紙產量全球第一的中國造紙業所面臨的困境尚難化解。
近日，在一次造紙行業研討會上，中國造紙學會常務理事劉福玉表示，產量即將破億噸、全球產量第一的中國造紙業依舊面臨大量產能落后、部分產品產能過剩等問題，國家有關部門提出的落后產能淘汰目標仍將面臨較大難題。
2010年5月，國務院一份關于“十一五”節能減排目標的通知中提出，今年淘汰紙業落后產能53萬噸。7月份，工信部在全國工業系統淘汰落后產能工作會議上指出，今年造紙行業淘汰落后產能432萬噸，較5月目標提高了7倍多。近期，工信部公布的各行業落后產能淘汰指標中，造紙行業淘汰465萬噸產能，較7月公布目標再增33萬噸。
中央政府對落后產能淘汰目標的一再提升，反映出了中央政府層面淘汰落后產能的迫切心情。劉福玉表示：“這里面難度較大，首先地方政府出于GDP指標、稅收等原因不愿將一些盈利狀況較好的產能落后企業淘汰。其次，我國造紙企業基本以民營為主，且產業過于分散，地方政府干涉較難。”據造紙協會統計，我國3600家中小造紙企業所有產能不及前100家造紙企業的總產量。產業分散嚴重。
同時，技術落后、環境污染嚴重依舊迫使政府一再提升落后產能淘汰目標。
