|
國務院辦公廳近日印發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，提出2015年底前試點地區全面完成現有排污單位排污權核定，2017年底基本建立排污權有償使用和交易制度，為全面推行排污權有償使用和交易制度奠定基礎。據悉，2007年啟動的這項試點工作已經在天津、河北、內蒙古等11個省市區開展。
專家表示，該意見的出臺將奠定環境資源有價的理論基礎，充分發揮市場機制在污染物總量減排中的作用，有利于減小政府和企業節能減排壓力，提高環境資源的配置效率，降低社會平均治理成本，有效改善環境。
市場行為推動環保治理
排污權是指排污單位經核定、允許的排放污染物種類和數量。排污權交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場機制，建立合法的污染物排放機制，并允許該權利像商品一樣被買入賣出，通過買和賣，轉變環境資源無償使用的觀點，樹立環境資源的價值觀念。
當前，推動污染減排主要依靠行政手段，社會減排成本較高，減排成果難以持續鞏固。同時，企業每年只需繳納并不高的排污費就可排污，導致出現眾多污染大戶污染成本低，環保投入不足等現象。
而排污權交易制度旨在使企業為自身利益調動治污的積極性，治污從政府的強制行為變為企業自覺的市場行為。環保部環境規劃院副院長王金南說，對一些特定的行業企業而言，獲取排污權是其進行生產和經營活動的前提，甚至可以理解為生產要素的投入。一旦排污權核定并有償取得，排污單位就會十分珍惜這種環境資源，在市場的驅動下實現環境容量資源的最優配置。
環保部總量司副司長黃小贈表示，排污權有償使用，涉及兩類企業。一是現有排污單位，意見明確，由各地根據當地環境質量改善要求，以及企業承受能力等，逐步實行有償取得，而不是一刀切，這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進試點工作。
二是對新改擴建項目，排污權原則上都要以有償方式取得，這體現了更嚴格的管理要求，有利于促進新建項目珍惜環境資源，采取先進工藝技術和污染防治措施，減少污染物排放。
短期看，一些靠賺取環境成本生存的企業可能會面臨經營的窘境;但從長遠看，企業會因為經營壓力而主動節能減排，進而減輕社會節能壓力。
以浙江征收標準為例，對全國電力行業每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費1000元，30萬千瓦以上機組每度電增加成本2厘錢，占發電成本的0.6%。若將成本通過價格疏導到消費市場，將助推CPI(居民消費價格指數)提高0.02個百分點。對造紙行業每噸化學需氧量、氨氮年征收有償使用費4000元，征收的排污權有償使用費占行業總產值0.15%，助推CPI提高0.002個百分點。
排污權與排污費不可相互替代
按照現有的排污收費制度，企業要根據排放污染物的數量繳納排污費。意見明確，有償取得排污權的單位，不免除其依法繳納排污費等相關稅費的義務。黃小贈表示，對企業征收排污權有償使用費和征收排污費并不矛盾，不可相互取代。
黃小贈說，企業購買排污權，反映的是占用環境資源的價值，基于占用的指標量進行征收。征收環節在前端，是對排污行為的前置約束，目的是推動企業減少環境資源的占取，解決我國環境容量資源長期無價和低價使用的問題。
而排污費是進行污染補償，根據排污單位的實際排放量進行征收，征收環節在后端，是對排污行為的末端約束。目的是推動企業減少污染排放，增加環保資金用于支持重點減排項目建設。
業界擔心，征收排污權有償使用費，占用了企業一定資金，增加企業負擔。黃小贈表示，從短期來看，會增加企業一定經營成本，一些靠賺取環境成本生存的企業，甚至可能破產。但從長遠來看，這將迫使排污企業采用新技術、新設備，減少對排污權的占有，從而促進結構調整，使企業在綠色發展中贏得生存機會和競爭能力，對企業和社會都是有利的。
實際上，意見明確有償使用費統籌用于污染防治，如考慮試點企業采用先進污染防治工程得到財政補助，加上企業減排措施形成的富余排污權可進行二次交易帶來一定效益，試點對企業影響將更小。同時，意見提出的分期繳納、排污權抵押貸款等措施，將幫助減輕企業負擔。
排污權交易受多重約束
排污權交易制度是否會造成部分地區排污權過于集中，導致局部環境質量惡化?業內出現這種擔憂。
專家表示，排污權交易要受總量控制和范圍管控，不會出現在某個區域內排污權過于集中的情形。
意見指出，試點地區要嚴格按照國家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標分解到基層，不得突破總量控制上限。同時要求排污權交易原則上在各試點省份內進行。涉及水污染物的排污權交易僅限于在同一流域內進行。環境質量未達到要求的地區不得進行增加本地區污染物總量的排污權交易。
意見明確，要控制行業間排污權交易。火電企業原則上不得與其他行業企業進行涉及大氣污染物的排污權交易，工業污染源不得與農業污染源進行排污權交易。
“之所以控制交易范圍，是因為該制度還在摸索，涉及內容很多，需要試點研究。”清華大學環境學院教授陳呂軍說，“目前交易的污染物，就空氣而言，僅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3種污染物，由于每個行業實際排放的空氣污染物組分復雜，要做到跨行業交易較難。”
排污權轉移還要受區域總量指標、環評審批、排放標準等政策約束。同時，為了保證當地的環境質量，地方政府的污染治理計劃等各項環境管理要求也將對企業污染排放有約束作用。
雖然企業可以通過交易機制在市場上購買到排污權，但實際排放量還要受到國家和地方其他環境保護法定義務的制約。這些政策的共同作用，可以有效保證排放源當地的環境質量。(陸魚)
相關鏈接：國外排污權發展情況
美國是實施排污權交易政策最早也最成功的國家。早在20世紀70年代，美國國家環保局(EPA)就開始將排污權交易政策用于大氣污染源及河流污染源管理。
美國排污權交易的發展分為兩個階段：第一階段為上世紀70年代到90年代，排污權交易在部分地區進行，涉及多種污染物;第二階段以1990年通過的《清潔空氣法》修正案并實施的酸雨計劃為標志，實施至今，主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物上，在全國范圍的電力行業實施，而且有可靠的法律依據和詳細的實施方案，是迄今為止最廣泛的排污權交易實踐。
美國對實行交易制度前排污單位獲得的排污權實行無償分配;對新排污單位，要求必須通過市場向其他單位購買或向政府競買。
實行排污權交易以來，美國排污權市場非常活躍，高峰期二氧化硫交易量250萬噸，同期二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降64%和70%。每年形成生態和健康收益1420億美元，二氧化硫年度減排成本為23億~35億美元，氮氧化物年度減排成本為12億美元。收益和成本比率大于30：1。
在美國之后，澳大利亞、加拿大、德國等國家也相繼進行了排污權交易政策的實踐。
澳大利亞一些地區實施了鹽化和排水戰略。管理進入其河流的鹽水，或為改善整個流域的管理工程進行投資時，可產生“鹽信用”。這些信用可以在各州間轉讓，需要向河流排水的“負債”州就可以購買這些信用。
評論：排污權交易需法制護航
市場化的產權交易已經成為國際節能減排的主流方式，排污權的有償使用和交易試點是我國在這一領域作出的新嘗試。但值得注意的是，意見主要是一個促進地方深化試點探索的政策文件，目的在于引導和推動試點工作，為將來試點地區可能建立的排污權有償使用與交易制度提供條件，實際上并不具備法律效力。
如果要全面建立排污權有償使用與交易制度，首先需要在立法上明晰排污權的法律依據和性質。
從排污權的權利源頭來看，實際上是由行使公權力的政府部門在滿足一定條件下，給予企業對環境容量資源或者是總量排放指標的使用權。
該權利通過政府頒布排污許可證之類的載體形式被分配，以一定地區內的污染物總量控制為前提，在不同市場主體之間基于市場規則進行流通，實現環境資源的優化配置，類似于采礦權、土地權等。這也說明，把行政性排污權轉化為私權性排污權權利形態，實現與市場機制的對接在理論上是可行的，在實踐中是可操作的。
然而，在我國目前的法律制度中，沒有關于排污權可以通過自由轉讓或交易，從行政性公權力形態轉化為個人私權利形態的規定。根據我國現行法律法規，一切單位和個人只有保護和改善環境的義務，卻沒有向環境排放一定污染物的權利;對單位和個人超額治理污染的行為，法律規定可以給予獎勵，卻沒有創設可用于交易的富余排污權的概念;法律既沒有承認有權出賣其富余排污權的賣方，又沒有承認有需要購買排污權的買方;法律既沒有創立排污權交易的市場規則，又沒有規定排污權交易市場的管理機構。
因此，在實踐中，不少人對排污權不理解或有排斥心理，存在“企業怎么可能具有排污的權利”“有錢就可以購買污染的權利嗎”“企業排污怎么可以是合法的”等疑問，客觀導致了民眾與企業在排污權交易中參與積極性不高的問題。
想要完善排污權交易制度，就必須盡快構建符合我國國情的排污權交易的相關法律法規，在法律的框架下，明確各方權利與義務。
一是要對現行《環境保護法》作必要的修改補充，確立合法的排污權，明確將有償取得的排污權與其他生產要素一樣納入企業產權范圍，完善排污權交易制度，以保證排污權及其交易合法化，保障企業在排污權交易中買賣自由、信息共享，促進市場公平競爭;
二是應盡快制定污染物排放控制的單行法律法規，確立配套的監督管理機制, 保證總量控制指標的全面落實;
三是規范排污權交易市場，尊重市場的法律地位，有效地約束和利用公權力，特別是規范初始市場的分配，應加強監管，杜絕權力尋租;
通過對現有的排污權交易予以法律上的認可，不僅可以促進交易的蓬勃發展，而且能對非法的權力濫用或暗中操作予以懲戒和排斥，從而引導市場通過理性選擇，保持交易的穩健運行。
|
